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E-administration : à l’heure du numérique

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E-administration : à l’heure du numérique

L’e-administration : une nouvelle relation entre l’Etat et les citoyens

L’administration électronique ou e-administration est une chance pour la démocratie. Elle constitue un formidable vecteur de modernisation de la relation entre l’administration et les citoyens. C’est l’avènement d’un nouveau canal de communication, avec une amélioration des services proposés et davantage de transparence.

Ce mouvement de numérisation répond à l’émergence d’une société de l’information qui crée de nouveaux besoins dans le quotidien des citoyens : accessibilité, accélération et simplification des démarches. L’e-administration a été adoptée immédiatement par les français : 93 % d’entre eux affirment y avoir déjà eu recours.

En France, l’administration électronique est devenue un axe central des politiques publiques, avec la succession de programmes de modernisation réservant une large part au numérique : grands projets de transformation S.I., sites web, télé procédures, dématérialisation, ouverture de données publiques. Pour autant, il est possible d’aller encore plus loin dans la recherche de la qualité et de l’efficience. En 2013, 13,5 millions de Français ont fait leur déclaration d’impôts en ligne. Mais ce sont 13,5 millions sur quelques 19,5 millions de personnes imposables, soit un peu moins de 70%.

Porteuse d’une nouvelle relation entre l’Etat et les citoyens, l’e-administration ne doit plus s’apprécier uniquement sous l’angle « offre de service numérique », mais doit être appréhendée dans une dimension plus large qui intègre le citoyen comme un « contributeur actif » – et non plus comme un « simple usager du service », dans une logique d’innovation collaborative ouverte. Cette approche peut conduire à accélérer la modernisation des administrations et en réduire certains coûts de gestion.

LE NUMÉRIQUE AU SERVICE DE L’UTILISATEUR-CITOYEN

Les premières démarches de numérisation de l’administration

Depuis plus de 20 ans, de nombreuses études et de nombreux programmes ont été élaborés pour faire progresser la démocratie vers plus de proximité, de simplicité et d’efficacité. En France, il existe déjà un portail « service-public.fr » qui représente une première avancée dans la logique de mutualisation des données, en facilitant l’accès des citoyens à certains formulaires et informations.

Néanmoins, sa notoriété demeure encore faible et sa logique interne aboutit encore insuffisamment à une mutualisation. Ce portail reste « un super-site » avec des liens vers les sites dédiés à chacune des administrations.

L’administration a également initié une démarche d’open data en créant un site collaboratif sur lequel chaque citoyen peut mettre en ligne des données et des rapports publics. Cet outil permet de gagner en proximité avec le citoyen en facilitant sa connaissance et son accès à de nombreuses publications de contenus. Cependant, cette plateforme n’est pas encore tout à fait aboutie.

La France est en cours de développement d’un système d’authentification unique pour les citoyens, baptisé France Connect. Ce système s’inspire de Facebook : l’identification sur un site – la première cible de l’usager – lui permettra d’accéder immédiatement aux sites partenaires sans changer d’identification. La circulation des données personnelles ne sera pas automatique et l’usager devra donner son accord pour que les différentes institutions partagent ses informations.

Le Canada : un pays précurseur dans l’e-administration

Le Canada est reconnu comme l’un des pays les plus avancés en matière d’e-administration. Grâce à leur portail unique, « cent trente-cinq services administratifs sont déjà accessibles en ligne, soit l’équivalent de huit millions de formulaires papier », explique Michelle d’Auray, dirigeante principale de l’information au Canada. Le portail canadien facilite également les démarches des entreprises. Par exemple, il est possible de créer son entreprise directement sur le portail. En fonction de l’adresse de domiciliation, les pages consultées affichent les dispositions juridiques spécifiques de la province qui accueille l’entreprise.

L’e-administration : une nouvelle relation entre l’Etat et les citoyens

La numérisation de l’administration est une évolution dont les bénéfices seront partagés :

  • Pour les citoyens, elle est un gage de transparence, d’accessibilité et de simplification. L’intérêt est évident.
  • Pour l’action publique, la dématérialisation est un outil de modernisation, de maîtrise des coûts et simultanément de qualité de service.

 

Elle est un levier d’évolution de la culture administrative vers de nouveaux paramètres relationnels de proximité et de réactivité, renouvelant profondément le rapport de l’Etat aux Français et aux entreprises.

Les innovations technologiques portent en elle des innovations de communication et de nouvelles interactions. Cass Sunstein et Richard Thaler[1] ont inventé le « Nudge » (le coup de pouce) – ou « incitation à un comportement plus vertueux » – en 2008, une nouvelle forme de paternalisme bienveillant, facilité par les nouvelles technologies de l’information.

David Cameron a été le premier à mettre en œuvre une « Nudge Unit » destinée à inciter les Anglais à « prendre les bonnes décisions » en matière de recyclage, de limitation de la consommation énergétique ou encore de lutte contre l’obésité, etc. Dans le domaine fiscal, « le nudge » a été mis en œuvre avec succès en jouant sur l’effet de norme sociale : 10% de foyers fiscaux avaient un retard dans le paiement de l’impôt. La simple mention sur le site de paiement en ligne « neuf personnes sur 10 paient leur impôt à l’heure » a permis de récupérer 3,4 millions d’euros.

La numérisation de l’administration n’en est qu’à ses débuts. Elle porte en elle les ferments d’une révolution : bénéfices partagés pour tous, mais aussi avènement d’une nouvelle relation entre l’Etat et les citoyens, où l’Etat est plus agile, plus tourné vers l’innovation, et les citoyens sont de véritables acteurs de cette nouvelle interdépendance.

POUR UNE RÉFLEXION COLLECTIVE SUR LA SÉCURITÉ ET L’ACCEPTABILITÉ DU RISQUE

Les freins techniques et culturels au sein de l’Etat

La numérisation des services de l’administration présente des particularités essentielles : le morcellement des administrations, l’existence de règles de fonctionnement nombreuses et différentes (par exemple, aujourd’hui, pour calculer la paie des fonctionnaires, il existe environ 1 800 règles de gestion différentes) et la quantité de données et d’individus auxquels on s’adresse.

Aujourd’hui, de nombreux services sont déjà électroniques : télé-déclaration, formulaires, échanges par mail, open data (information publique à disposition des citoyens). Et de nombreux chantiers d’homogénéisation des pratiques sont déjà en cours. Le service des achats de l’Etat (SAE) est un exemple de réussite. Un décret vient de renforcer « la fonction de pilotage du SAE afin de diffuser l’innovation, d’organiser la transparence sur les achats, de conforter la dématérialisation des achats et de renforcer la formation des acheteurs ».

 

Mais pour aller plus loin dans les bénéfices de l’e-administration, l’Etat ne peut pas économiser une réflexion sur les problématiques de Cloud. Ses réflexions sur la gestion de la donnée à distance sont largement en cours. Elles se heurtent pourtant à la difficulté de garantir la sécurité de ces données, tant d’un point du vue individuel pour les citoyens, que d’un point de vue national, pour la souveraineté de l’Etat. Entre complexité technique et enjeux politiques, l’Etat ne peut aboutir à un consensus des différents acteurs sur la question de cloud.

Les réticences des citoyens

Ce débat sur les données publiques soulève des réticences parmi les citoyens. Le baromètre AXA de juillet 2013 nous apprend que 82 % des français sont inquiets pour la protection de leurs données personnelles sur internet. C’est d’ailleurs une de leurs premières préoccupations.

Pour exemple, le lent démarrage du Dossier Médical Personnalisé[2] a cristallisé ces craintes et mis en lumière la sensibilité des Français pour la confidentialité de leurs données personnelles. Deux formes d’inquiétude peuvent apparaître : l’Etat lui-même – le syndrome Big Brother – et les grandes entreprises étrangères dont les failles de sécurité et parfois les condamnations ont eu de larges échos dans la presse.

Enfin, la fracture numérique reste un sujet d’actualité. Fin 2013, le CREDOC[3] estimait qu’un Français sur cinq n’avait pas accès à internet. La progression de l’e-administration dépend aussi de la capacité de l’Etat à réduire ce décalage, notamment en créant davantage d’espaces publics numériques.

La nécessité d’une réflexion collective refondatrice

L’Etat pourrait se lancer dans une démarche de réflexion progressive en isolant différentes catégories de données. L’émergence d’une nomenclature spécifique permettrait ainsi d’identifier le niveau de sécurité requis pour chaque catégorie de données.

Un traitement juridique précèderait et pourrait encadrer plus durablement toute solution technique. Néanmoins, si cette démarche semble la plus efficace et la plus « graduelle » au regard de la complexité des sujets de sécurité, elle relève largement d’une approche topdown, centrée sur l’Etat.

Or ni l’Etat ni les élus ne peuvent envisager un tel monopole de la décision publique. Le succès récent de la Mairie de Paris en matière de vote participatif d’une partie du budget de la ville est éloquent. Non seulement l’opération est un succès, mais la Mairie de Paris franchit un pas visible dans la participation et l’appropriation des politiques. Les citoyens peuvent concrètement, et dans des délais courts, participer aux décisions de ceux qu’ils ont élus. On assiste progressivement à un surgissement d’acteurs privés dans la sphère publique. Les individus d’une part, mais aussi les entreprises, dont on pressent déjà le rôle dans la transition et le renouvellement de nos systèmes de protection sociale ou de retraite. Dans ce mouvement, les élus gagnent une pertinence de leurs décisions et une crédibilité accrue.

Cette reconfiguration de l’autorité touche la puissance publique, comme elle touche l’entreprise. La légitimité hiérarchique ne passe plus par la puissance ou par le statut. Elle naît du consentement, de l’appropriation et de la participation. Un renversement s’opère : la direction des entreprises comme celle de l’Etat est contrainte de s’adapter aux demandes et aux attentes des individus.

Les entreprises accueillent désormais une nouvelle génération de salariés qui aspirent à plus d’autonomie, plus d’appropriation et un accès individualisé. De la même manière, l’Etat et les collectivités sont tenus de réfléchir en associant des citoyens qui veulent avoir de l’impact sur les déterminants de leur vie quotidienne et faire valoir leur vision de la vie individuelle et collective. Le citoyen devient un contributeur de la vie publique et de l’amélioration de sa relation à l’Etat.

Face aux hésitations de l’Etat et aux craintes des citoyens, le sujet du traitement de la donnée publique nécessite une réflexion collective. La seule solution à ces dilemmes réside dans une nouvelle dynamique collective. Etat, Elus et citoyens, tous doivent redéfinir ensemble les priorités de l’architecture de l’e-administration à venir. Collectivement, il nous faut redéfinir le niveau de risque acceptable. Qu’estce qui importe collectivement ? Qu’est-on prêt à accepter ? Les nouveaux enjeux technologiques nous imposent d’élargir notre cadre de réflexion : comment pouvons-nous évaluer le juste niveau de sécurité ? Aujourd’hui, la sécurité est entendue de manière extensive, et par défaut, les données doivent toutes être protégées. Néanmoins, acceptons de considérer les opportunités du Big Data pour la société dans son ensemble.

Là où la sécurité absolue s’arrête, c’est le partage, l’intelligence collective et le développement de nos savoirs qui commencent. Le positionnement de cette limite, c’est par nature un acte sociétal, politique au sens large du terme.

L’e-administration n’est plus aujourd’hui un marqueur de modernité ou de volonté politique, elle est devenue une réalité pour des dizaines de millions de citoyens – et des millions de fonctionnaires.

Le développement de nombreuses interfaces, de nature très différente, ne doit pas faire oublier les progrès importants qu’il reste à accomplir pour utiliser ce changement de la relation au citoyen comme un levier de simplification réglementaire ou bien encore comme un levier d’évolution des organisations publiques.

C’est un défi considérable, et ce à plusieurs échelles, car la situation est très variable selon que l’on parle de l’administration centrale, du système de santé, ou des collectivités territoriales – sans même parler des différences qui existent au sein de ces catégories.

Il ne s’agit pas seulement de gisements de productivité à exploiter, dans un objectif de réduction des dépenses publiques. Ce sont aussi des gisements de confiance, pour rétablir une relation positive entre la sphère publique et le citoyen, au fondement même du bon fonctionnement de notre République. Car l’e-administration est bien, en ce sens, un des volets de l’e-démocratie. Elle est tout d’abord un lieu d’échanges : la dématérialisation a laissé place à de véritables plateformes d’échanges permettant de rapprocher l’administration des citoyens, et d’entamer une discussion.

Cet échange est la première étape d’une appropriation des missions du service public qui passe également par la compréhension, la transparence – voire la capacité de contrôle.

L’open data représente la deuxième étape. Il peut être contre-productif dans la perception d’une citoyenneté active et d’une administration ouverte s’il n’est commenté, mis en forme, accompagné. Se contenter d’un open data brut serait un mirage, voire un danger, dans la mesure où les chiffres seuls peuvent être livrés à toutes sortes d’interprétations erronées. Il est nécessaire que les administrations réfléchissent à la manière d’ordonner ces données, de la même façon que le passage à la LOLF[4] dans les années 2000 a permis aux administrations de réfléchir à leur organisation, à leurs missions, et à leur évaluation, à l’occasion de la transformation d’une comptabilité de caisse en nouvelle présentation budgétaire.

Enfin, la dernière marche à franchir est celle d’une compréhension de l’action politique qui passe par un dialogue direct des responsables politiques avec les citoyens. Pour cela, il convient d’entrer dans une dialectique complexe de remise en cause autant que de renforcement de leur rôle, qui nécessite des outils, des garde-fous, et surtout de savoir redonner du temps long et de la perspective à la politique. L’immédiateté de l’échange ne doit pas contribuer à l’aspect « snapchat » de la parole politique ; il ne s’agit pas d’une question d’outils, mais bien de leur usage…

L’e-démocratie passera également par la réflexion sur une problématique au cœur de l’e-administration : la sécurité des échanges et la protection des données personnelles. La souveraineté numérique de notre pays – et plus largement du continent européen – sera au cœur de la relation de confiance des citoyens avec leur Etat d’ici quelques années. Pas d’e-administration forte sans sécurité et confiance, et donc pas d’e-démocratie forte sans e-souveraineté. Cette souveraineté doit aussi se marquer dans le choix des entreprises participant au développement de la relation du citoyen à l’Etat. Il n’y aura pas non plus d’e-administration forte sans un tissu d’entreprises nationales, d’ETI innovantes, capables de développer ces projets. En cela, l’e-administration n’est pas seulement partie prenante de l’e-démocratie que beaucoup de nos concitoyens appellent de leurs vœux ; elle est également un levier majeur pour l’avenir de notre e-économie.

 

[1] Cass Sunstein est un juriste et philosophe américain, spécialisé en droit constitutionnel, en droit administratif, en droit de l’environnement et en économie. Richard Thaler est un économiste connu surtout comme théoricien de la finance comportementale. Ils ont écrit un livre “Nudge – la méthode douce pour inspirer la bonne décision”.
[2] Lire également l’article de David Layani « Ne manquons pas le tournant de l’e-santé en France » publi dans le HuffPost du 3 mars 2014 http://www.huffingtonpost.fr/david-layani/sante dossier-medical personnalise_b_4869298.html
[3] CREDOC : Centre de Recherche pour l’Etude et l’Observation des Conditions de Vie
[4]LOLF : Loi Organique aux Lois de Finance
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